Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD)

1.            Pengertian APBD

Menurut UU No. 33 tahun 2004, “Anggaran pendapatan dan belanja daerah yang selanjutnya disebut APBD adalah suatu rencana keuangan tahunan daerah yang ditetapkan berdasarkan peraturan daerah tentang APBD”.  Pada Permendagri Nomor 11 Tahun 2006, “APBD merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah dalam masa 1 (satu) tahun anggaran terhitung 1 Januari sampai 31 Desamber”.

Menurut Saragih  “APBD merupakan suatu gambaran atau tolak ukur penting keberhasilan suatu daerah di dalam meningkatkan potensi perekonomian daerah. Artinya, jika perekonomian daerah mengalami pertumbuhan, maka akan berdampak positif terhadap peningkatan pendapatan daerah (PAD)”. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan daerah yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

2.            Struktur APBD

Dengan dikeluarkannya kebijakan otonomi daerah, maka akan membawa konsekuensi terhadap berbagai perubahan dalam keuangan daerah, termasuk terhadap struktur APBD. Sebelum UU Otonomi Daerah dikeluarkan, struktur APBD yang berlaku selama ini adalah anggaran yang berimbang dimana jumlah penerimaan atau pendapatan sama dengan jumlah pengeluaran atau belanja. Kini struktur APBD mengalami perubahan bukan lagi anggaran berimbang, tetapi disesuaikan dengan kondisi keuangan daerah. Artinya, setiap daerah memiliki perbedaan struktur APBD sesuai dengan kapasitas keuangan atau pendapatan masing-masing daerah.

Adapun struktur APBD berdasarkan Permendagri No.13 Tahun 2006, “Struktur APBD merupakan satu kesatuan terdiri dari: 1. Pendapatan Daerah, 2. Belanja Daerah, dan 3. Pembiayaan Daerah”.

1. Anggaran pendapatan daerah, terdiri atas:

    - Pendapatan Asli Daerah (PAD), yang meliputi pajak daerah, retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah, dan penerimaan lain-lain.

    - Bagian dana perimbangan, yang meliputi Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus.

    - Pendapatan lain-lain yang sah seperti dana hibah atau dana darurat.

2. Anggaran belanja daerah, yang digunakan untuk keperluan penyelenggaraan tugas pemerintahan di daerah.

3. Pembiayaan daerah, yaitu setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran berikutnya.

3. Tahapan Penyusunan APBD

Sesuai ketentuan perundang-undangan yang berlaku, yaitu Undang-Undang No. 25 Tahun 2004, tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, menegaskan bahwa dokumen perencanaan yang harus ada di daerah untuk jangka panjang dikenal dengan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) untuk jangka waktu 20 (dua puluh) tahun.

Dokumen tersebut selanjutnya dijabarkan ke dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) untuk jangka waktu 5 (lima) tahun yang wajib disusun oleh Kepala Daerah terpilih. Hal ini dijelaskan dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 Pasal 5 ayat (2) yang menegaskan bahwa RPJM Daerah merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program Kepala Daerah yang penyusunannya berpedoman pada RPJP Daerah.

Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJMD) ini dirinci tiap tahun untuk dijadikan sebagai Rencana Tahunan Daerah yang dikenal dengan nama Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang harus ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah (Gubernur). Sesuai Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006, tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, Pasal 82 ayat (2) bahwa penyusunan RKPD diselesaikan paling lambat akhir bulan Mei sebelum tahun anggaran berkenaan.

Oleh setiap Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) selanjutnya menjabarkan RPJMD yang sudah ditetapkan untuk jangka waktu 5 (lima) tahun ke dalam Rencana Strategis (Renstra SKPD). Renstra SKPD ini berisi rencana tugas masing-masing unit dalam SKPD, yang secara keseluruhan digabung menjadi Rencana Strategis (Renstra) Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Rencana Strategis SKPD (Renstra SKPD) tersebut selanjutnya dirinci untuk tiap tahun sebagai Rencana Tahunan yang dikenal dengan Rencana Kerja SKPD (Renja SKPD) dengan berpedoman pada Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang sudah ditetapkan.

Sebelum melakukan penyusunan anggaran kinerja (APBD), dokumen-dokumen perencanaan di daerah seperti dikemukakan di atas yaitu RPJPD, RPJMD dan RKPD merupakan rangkaian dokumen yang menjadi dasar bagi penyusunan APBD atau pengelolaan keuangan daerah, seperti yang ditegaskan dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 (Pasal 25 ayat 2) bahwa : RKPD menjadi pedoman penyusunan RAPBD.

Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005, Pasal 34 ayat (1) dinyatakan bahwa Kepala Daerah berdasarkan RKPD sebagaimana dimaksud dalam pasal 32 ayat (1), menyusun Rancangan Kebijakan Umum APBD. Sedang dalam Pasal 34 ayat (2) disebutkan bahwa Penyusunan Rancangan Kebijakan Umum APBD sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berpedoman pada Pedoman Penyusunan APBD yang ditetapkan oleh Menteri Dalam Negeri setiap tahun.

Ketentuan di atas dipertegas lagi dalam Pasal 83 ayat (1) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 59 Tahun 2007 yang menyatakan bahwa Kepala Daerah menyusun Rancangan Kebijakan Umum APBD (KUA) dan Rancangan Prioritas dan Plafond Anggaran Sementara (PPAS) berdasarkan RKPD dan Pedoman Penyusunan APBD yang ditetapkan Menteri Dalam Negeri setiap tahun.

Selanjutnya dalam pasal 35 ayat (1) dikemukakan bahwa berdasarkan kebijakan umum APBD yang telah disepakati, pemerintah daerah dan DPRD membahas rancangan prioritas dan plafond anggaran sementara yang disampaikan oleh kepala daerah.

Penyusunan Rancangan KUA dan Rancangan PPAS, dilakukan oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) yang dipimpin oleh Sekretaris Daerah. Sesuai ketentuan dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 59 Tahun 2007 Pasal 84 ayat (2), menyatakan bahwa setelah rancangan KUA dan PPAS disusun, Sekretaris Daerah selaku ketua Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD), menyampaikan rancangan KUA dan PPAS kepada Kepala Daerah paling lambat Minggu I (Pertama) Bulan Juni setiap tahun.

Sesuai ketentuan dalam Pasal 87 ayat (1), kedua dokumen perencanaan tersebut, yaitu Rancangan KUA dan Rancangan PPAS selanjutnya disampaikan oleh Kepala Daerah kepada DPRD untuk dibahas dalam forum pembicaraan pendahuluan mengenai Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD) tahun anggaran berikutnya, paling lambat Pertengahan Bulan Juni.

Pembahasan dilakukan oleh TAPD bersama Panitia Anggaran DPRD. Rancangan KUA dan Rancangan PPAS yang telah dibahas selanjutnya disepakati menjadi KUA dan PPAS dan masing-masing dituangkan ke dalam Nota Kesepakatan yang ditandatangani bersama antara Kepala Daerah dengan pimpinan DPRD dalam waktu bersamaan. Dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 59 Tahun 2007 (Pasal 87 ayat 3) dijelaskan bahwa : Rancangan KUA dan rancangan PPAS yang telah dibahas sebagaimana dimaksud pada ayat (2) selanjutnya disepakati menjadi KUA dan PPAS paling lambat akhir bulan Juli tahun anggaran berjalan.

Atas dasar Nota Kesepakatan yang telah ditandatangani bersama sebagaimana dimaksud, selanjutnya TAPD menyiapkan Rancangan Surat Edaran Kepala Daerah tentang Pedoman Penyusunan RKA-SKPD sebagai acuan atau pedoman bagi setiap Kepala SKPD dalam menyusun RKA-SKPD. Penyusunan RKA-SKPD ini dilakukan menurut bentuk dan tatacara yang telah ditetapkan.

Berdasar Surat Edaran Kepala Daerah perihal Pedoman Penyusunan RKA-SKPD seperti telah disebutkan, para Kepala SKPD beserta staf melakukan penyusunan RKA-SKPD sesuai bidang tugas dan fungsinya serta menurut ketentuan lainnya yang berlaku. Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 Pasal 41 ayat (1) dan (2) menyatakan bahwa :

(1) RKA-SKPD yang telah disusun oleh Kepala SKPD sebagaimana dimaksud dalam pasal 36 ayat (1) disampaikan kepada PPKD.

(2) RKA-SKPD sebagaimana dimaksud pada ayat (1), selanjutnya dibahas oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD).

Pembahasan tersebut terutama untuk menelaah berbagai aspek seperti kesesuaian RKA-SKPD dengan KUA, PPAS, dan dokumen lainnya dan dihadiri oleh SKPD terkait. Dalam hal hasil pembahasan RKA-SKPD terdapat ketidaksesuaian, maka Kepala SKPD melakukan penyempurnaan sesuai petunjuk yang diberikan.

Setelah disempurnakan oleh kepala SKPD, selanjutnya disampaikan kepada Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD), yaitu Kepala Badan Pengelolaan Keuangan Daerah sebagai bahan penyusunan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD dan Rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD. Rancangan peraturan daerah tentang APBD yang telah disusun oleh PPKD disampaikan kepada Kepala Daerah.

Dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006, Pasal 103 ayat (1), (2), (3) dan (4) selanjutnya dinyatakan bahwa :

(1) Rancangan peraturan daerah tentang APBD yang telah disusun oleh PPKD disampaikan kepada kepala daerah.

(2) Rancangan peraturan daerah tentang APBD sebagaimana dimaksud pada ayat (1) sebelum disampaikan kepada DPRD disosialisasikan kepada masyarakat.

(3) Sosialisasi rancangan peraturan daerah tentang APBD sebagaimana dimaksud pada ayat (2) bersifat memberikan informasi mengenai hak dan kewajiban pemerintah daerah serta masyarakat dalam pelaksanaan APBD tahun anggaran yang direncanakan.

(4) Penyebarluasan rancangan peraturan daerah tentang APBD dilaksanakan oleh sekretaris daerah selaku koordinator pengelolaan keuangan daerah.

Jika telah dilakukan sosialisasi oleh Sekretaris Daerah, Kepala Daerah menyampaikan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD tersebut beserta Nota Keuangannya kepada DPRD untuk dibahas lebih lanjut dalam rangka mendapatkan persetujuan bersama, yang dalam Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 Pasal 43, menyebutkan bahwa Kepala Daerah menyampaikan rancangan peraturan daerah tentang APBD kepada DPRD disertai penjelasan dan dokumen pendukungnya pada Minggu Pertama Bulan Oktober tahun sebelumnya untuk dibahas dalam rangka memperoleh persetujuan bersama.

Mekanisme pembahasan yang dilakukan antara Pemerintah Daerah dan DPRD menurut tata cara yang ditetapkan dalam peraturan tata tertib DPRD yang bersangkutan, antara lain dengan melalui rapat-rapat kerja dengan SKPD. Dengan kata lain bahwa pembahasan di DPRD melibatkan SKPD yang bersangkutan, apabila SKPD tersebut sudah mendapat kesempatan untuk dibahas rancangan kegiatan dan anggarannya yang tercantum dalam Rancangan APBD. Setelah melalui pembahasan di DPRD antara pemerintah daerah/SKPD dan DPRD, dan telah menemukan atau menghasilkan kesepakatan dalam bentuk keputusan bersama, maka dianggap bahwa pembahasan pada tingkat daerah di DPRD sudah berakhir, untuk dilanjutkan pada tahap berikutnya.

Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005, Pasal 45 ayat (1) dinyatakan bahwa Pengambilan keputusan bersama DPRD dan Kepala Daerah terhadap rancangan peraturan daerah tentang APBD dilakukan selambat-lambatnya 1 (satu) bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan. Setelah penandatanganan persetujuan bersama antara Kepala daerah dengan DPRD selesai, maka pembahasan rencana kegiatan dan anggaran (RAPBD) telah berakhir, dan atas dasar keputusan bersama terhadap rancangan Peraturan Daerah tentang APBD seperti tersebut di atas, Kepala Daerah selanjutnya menyusun Rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD.

 Dalam rangka penetapannya secara sah, maka Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD yang sudah dibahas, dan Rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD Provinsi tersebut selanjutnya disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri, sedang Kabupaten/Kota ke Gubernur untuk dievaluasi. Keharusan evaluasi terhadap kedua dokumen perencanaan tersebut diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 Pasal 47 ayat (1) dan (2), yang menegaskan bahwa : (1) Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD yang telah disetujui bersama DPRD dan Rancangan Peraturan Gubernur tentang Penjabaran APBD sebelum ditetapkan oleh Gubernur, paling lambat 3 (tiga) hari kerja disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri untuk dievaluasi. (2) Hasil evaluasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disampaikan oleh Menteri Dalam Negeri kepada Gubernur selambat-lambatnya 15 (lima belas) hari terhitung sejak diterimanya rancangan dimaksud.

Ketentuan seperti ini juga berlaku bagi Rancangan Peraturan Daerah tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) dan Rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD Kabupaten dan Kota yang wajib dievaluasi oleh Gubernur yang bersangkutan dalam kedudukannya sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Dokumen berupa Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD dan Rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD yang telah dievaluasi dan telah disetujui oleh Menteri Dalam Negeri bagi Provinsi, dan Gubernur bagi Kabupaten/Kota, hasil evaluasinya dituangkan dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri/Gubernur, dan selanjutnya ditetapkan oleh Kepala Daerah menjadi Peraturan Daerah tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) dan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD. Mengenai ketentuan waktu penetapan Peraturan Daerah tentang APBD dan penjabarannya diatur dalam Pasal 53 ayat (1) dan (2) Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005, dan Pasal 116 ayat (1) dan (2) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 59 Tahun 2007, sebagai berikut :

(1) Rancangan peraturan daerah tentang APBD dan rancangan peraturan kepala daerah tentang penjabaran APBD yang telah dievaluasi ditetapkan oleh kepala daerah menjadi peraturan daerah tentang APBD dan peraturan kepala daerah tentang penjabaran APBD.

(2) Penetapan rancangan peraturan daerah tentang APBD dan peraturan kepala daerah tentang penjabaran APBD sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan paling lambat tanggal 31 Desember tahun anggaran sebelumnya.

Dengan ditetapkannya kedua dokumen anggaran tersebut, maka berarti bahwa seluruh materi atau muatan yang ada dalam Rancangan APBD telah disetujui untuk dilaksanakan, dengan kata lain bahwa proses atau tahap perencanaan, pembahasan dan penetapan anggaran telah berakhir untuk tahun anggaran yang bersangkutan.

UU 32 tahun 2004 menyatakan bahwa DPRD bersama Kepala Daerah menetapkan APBD. Tata cara dan prosedur penyusunan APBD sebagai berikut:

a. Dalam rangka menyiapkan RAPBD, Pemerintah Daerah bersama DPRD menyusun arah dan kebijaksanaan umum APBD

b. Berdasarkan arah dan kebijaksanaan umum APBD, Pemerintah daerah menyusun strategi dan prioritas APBD.

c. Berdasarkan strategi dan prioritas yang telah ditetapkan, Pemerintah daerah menyiapkan RAPBD.

d. Kepala Daerah menyerahkan RAPBD kepada DPRD untuk mendapatkan persetujuan.

e. Sebelum disetujui, DPRD membahas RAPBD berdasarkan tata tertib yang ada.